靈魂式人物江平晾匠，是如何催生民告官制度的？

YinJi

江平绵笆，是如何催生“民告官”制度的碘展？

正是因?yàn)橛羞@個(gè)靈魂式人物，這批法學(xué)者才用了不到30年時(shí)間蝶锋，制定出一系列蘊(yùn)含現(xiàn)代法治理念陆爽、控制和規(guī)范公權(quán)力、保護(hù)公民基本人權(quán)的行政基本法試擬稿扳缕。

1986年10月4日慌闭，全國(guó)人大法工委組建的行政立法研究組在人民大會(huì)堂宣告成立。行政立法研究組的任務(wù)是起草行政基本法的試擬稿第献，為全國(guó)人大法工委提供重要行政法律的毛坯贡必。行政立法研究組共有14名成員，大多為行政法學(xué)者庸毫、專家仔拟，由江平老師擔(dān)任組長(zhǎng)。

江平老師是民法大家飒赃，其專業(yè)領(lǐng)域是私法利花，全國(guó)人大法工委為什么要任命他為行政立法組的組長(zhǎng)，讓他來(lái)領(lǐng)導(dǎo)公法立法呢载佳？我不知道當(dāng)時(shí)法工委領(lǐng)導(dǎo)做這個(gè)決策是基于哪些考慮炒事。

但我猜測(cè)，首先蔫慧，這應(yīng)該是基于江平老師當(dāng)時(shí)在法學(xué)界具有的較大聲譽(yù)和影響仁吟；其次，也許更重要的是脯阔，基于他的現(xiàn)代法治理念夏捣。

江平老師很早就提出：法治特別要強(qiáng)調(diào)限制公權(quán)、維護(hù)私權(quán)摇值；法治意味著要用法律來(lái)約束政府贵筹；法治是相對(duì)于人治而言的，不限制公權(quán)力就必然導(dǎo)致個(gè)人專斷茫步。

那么翼毡，法治怎么限制公權(quán)，維護(hù)私權(quán)呢拿豺？那就必須有行政法和行政訴訟法既感，有民告官的法律制度坤搂；法治怎么約束政府，怎么限制公權(quán)力個(gè)人專斷呢擎融？那就必須完善公法衣右，用憲制去規(guī)范和制約公權(quán)力的行使和運(yùn)作。

江平老師彬祖，雖然并不是行政法和公法的具體制度和具體規(guī)范方面的專家茁瘦，但他的上述法治理念，乃是行政法和公法的靈魂储笑。

行政立法研究組甜熔，正是因?yàn)橛羞@個(gè)靈魂式人物擔(dān)任我們的組長(zhǎng)，我們才用了不到30年的時(shí)間突倍，制定出一系列蘊(yùn)含現(xiàn)代法治理念腔稀、控制和規(guī)范公權(quán)力、保護(hù)公民基本人權(quán)和行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政基本法試擬稿羽历，如《行政訴訟法》《國(guó)家賠償法》《行政處罰法》《立法法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等重要法律的毛坯焊虏，并提交全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)正式制定為法律，構(gòu)建起了我國(guó)初步的公法體系秕磷。

正是因?yàn)橛薪嚼蠋煘樾姓⒎ㄑ芯拷M掌舵和把握方向诵闭，立法組才在我們制定的第一部行政法《行政訴訟法》的試擬稿中，規(guī)定了權(quán)力制約制度：《行政訴訟法》第一條規(guī)定的立法目的之一澎嚣，就是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)疏尿；第五條規(guī)定，人民法院審理行政案件男软，對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查禁微。

這些規(guī)定，蘊(yùn)含著“以權(quán)力制約權(quán)力”（以司法權(quán)制約行政權(quán)）的分權(quán)制約理念灯烤。

正是因?yàn)橛薪嚼蠋煘槲覀冋贫婧桶盐辗较蚧趾耍⒎ńM才在《行政許可法》試擬稿中，第一次在中國(guó)確立了有關(guān)公權(quán)力行使的信賴保護(hù)原則：行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可欧蠢，即使為了公共利益必須改變苞惰，也要給予行政相對(duì)人相應(yīng)的補(bǔ)償。

這一原則最奸，蘊(yùn)含著維護(hù)法治安定性，讓人民免受公權(quán)力反復(fù)無(wú)常行為侵害的法治理念墨攻。

正是因?yàn)橛薪嚼蠋煘槲覀冋贫婧桶盐辗较虬菔猓⒎ńM才在《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》試擬稿中，第一次在中國(guó)確立了有關(guān)公權(quán)力行使的法定原則和比例原則：行政處罰和行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施汹魁，必須依照法定的權(quán)限匿党、范圍、條件和程序；行政處罰和行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施必須適當(dāng)括丁，非必要采用處罰和強(qiáng)制手段達(dá)到行政目的的荞下，不得設(shè)定和實(shí)施行政處罰和行政強(qiáng)制。

這兩項(xiàng)原則史飞，蘊(yùn)含著公權(quán)力行使不能任性尖昏，必須受法律和理性限制的法治理念。

正是因?yàn)橛薪嚼蠋煘槲覀冋贫婧桶盐辗较蚬棺剩⒎ńM才在《立法法》試擬稿中抽诉，第一次在中國(guó)確立了法律保留原則：憲法和《立法法》規(guī)定，只能由全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)立法的事項(xiàng)：除全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)尚未制定法律的某些非絕對(duì)保留事項(xiàng)可由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)外吐绵，其他任何國(guó)家機(jī)關(guān)和組織均不得染指迹淌。

這一原則，蘊(yùn)含著這樣的憲治和法治理念：代表中國(guó)人民行使最高國(guó)家權(quán)力（包括立法權(quán)）的國(guó)家機(jī)關(guān)只有一個(gè)己单，那就是全國(guó)人大及其常委會(huì)唉窃。

江平老師作為我們行政立法組的組長(zhǎng)，不僅為我們立法組的每一項(xiàng)立法把握方向纹笼，灌注靈魂纹份，而且對(duì)我們行政法立法的先后順序，也提出了非常寶貴和非常有價(jià)值的意見(jiàn)逛指。

行政立法研究組成立初期宴亦，首先關(guān)注的是行政實(shí)體法，想制定出一個(gè)相當(dāng)于《民法通則》的《行政法通則》骤转。我們?yōu)榇嗣趿税肽甓嗌渡粒瑢懥似甙烁澹畮兹f(wàn)字锚蛀，但好多內(nèi)容都還沒(méi)有寫進(jìn)去曙悠。因?yàn)樾姓ú煌诿穹ǎ瑑?nèi)容太多太雜核宿，包括《行政組織法》《行政編制法》《公務(wù)員法》《行政行為法》《行政法制監(jiān)督法》《行政責(zé)任法》《行政救濟(jì)法》等烘韩；每一類別法律又包含數(shù)個(gè)法律，如行政行為法就包括幾十部法律顾篡，如《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《行政征收征用法》等室用。要把所有行政實(shí)體法寫進(jìn)一部法律里，乃是難上加難在竹。

就在我們寫不下去的時(shí)候添瓷，江平老師指導(dǎo)我們說(shuō)，你們先不要寫行政實(shí)體法值纱，先寫行政訴訟法鳞贷。他說(shuō)：“從法律發(fā)展的規(guī)律來(lái)看坯汤，一般都是先搞程序法，后搞實(shí)體法搀愧。我們民法就是這樣惰聂，先制定《民事訴訟法》（試行），而后才制定《民法通則》咱筛〈昊希”江平教授的話，使我們茅塞頓開(kāi)眷蚓，馬上放下《行政法通則》不寫鼻种，轉(zhuǎn)而開(kāi)始草擬《行政訴訟法》。

立法組經(jīng)過(guò)一年多時(shí)間的努力沙热，數(shù)易其稿叉钥，即完成了《行政訴訟法》試擬稿的起草，并將試擬稿提交全國(guó)人大常委會(huì)法工委篙贸。之后码累，法工委對(duì)試擬稿又進(jìn)行了修改、補(bǔ)充踏蚓，起草了正式的《行政訴訟法》（草案）激撮，并在《人民日?qǐng)?bào)》上公布，征求全國(guó)人民的意見(jiàn)惫投。

1989年4月4日泉惋，第七屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)《行政訴訟法）〉潘《行政訴訟法》通過(guò)后扔缭，江平老師接受記者采訪時(shí)說(shuō)：“行政訴訟法的通過(guò)，宣告了中國(guó)幾千年來(lái)民告官無(wú)法可依的歷史一去不復(fù)返了癞烈∠聪冢”

《行政訴訟法》通過(guò)后，我們又在江平組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下堕常，陸續(xù)起草了若干個(gè)重要的行政法律赌羽，使我國(guó)行政法的體系架構(gòu)基本建立起來(lái)。

在某種意義上缤弦，我們可以說(shuō)领迈，江平老師是我國(guó)行政法體系的設(shè)計(jì)師或設(shè)計(jì)師之一 （陶希晉、羅豪才碍沐、應(yīng)松年也為這個(gè)體系的設(shè)計(jì)貢獻(xiàn)了諸多智慧）惦费；至于我們這些人，則只是建設(shè)這個(gè)體系的工匠或建設(shè)這個(gè)體系某個(gè)局部的工程師抢韭。

江平老師薪贫，永遠(yuǎn)活在我們公法學(xué)者的心中。

風(fēng)聲 作者：姜明安 北京大學(xué)法學(xué)院教授